Avrupa Anayasası

"Anayasamız... Demokrasi olarak adlandırılır çünkü güç azınlığın değil sayısal çoğunluğun elindedir."

Thucydides II,37

Dibacesi Atinalı ünlü tarihçinin yukarıdaki sözleri ile başlayan Avrupa Anayasasının Taslak Metni, kabul edilmesi halinde Avrupalılaşma surecinin en önemli köşe taşlarından birisi olacak bir yapısal dönüşüm hamlesidir. Uzun zamandır tartışması yapılan Avrupa Anayasası’nın taslak metni Valéry Giscard d'Estaing liderliğinde toplanan Laaken Konvansiyonu ile beklenmedik bir şekilde ortaya konulmuş ve Selanik Zirvesi ile takdim edilmiştir (Draft Treaty establishing a Constitution for Europe veya http://european-convention.eu.int/amendemTrait.asp?lang=EN, antlaşma ve antlaşmanın taslağının Türkçe metinlerine ulaşmak için tıklayınız). Geçtiğimiz 18 Temmuz'da başlayan Brüksel Zirvesi ile üye devletlerin liderlerinin üzerinde anlaştığı bu taslak metin kabul edilmesi halinde dünya hukuk ve siyaset tarihinde benzersiz bir siyasi entegrasyon deneyiminin ulaştığı son nokta olacaktır. Avrupa Anayasası; entegrasyon hukuku gibi  şu ana kadar pek az kullanılmış bir araç ile II. Dünya Savaşının düşman milletlerini safha safha birbirine bağlamış  bir projenin, yani Avrupa Birliği projesinin, yirmi beş üye ülkesi ile büyük bir Devlet aygıtlığına veya daha doğrusu bir SÜPER DEVLET'e terfi  etmek/dönüşmek için hukuksal olarak kendini tanımladığı bir aşamadır.

Avrupa Anayasa’sının taslağında avro-şüphecileri (eurosceptic) alarma geçirmemek için metnin içinde "federal" kelimesi kasıtlı olarak kullanılmamışsa da bu durumdan Avrupa Birliği’nin halen De Gaulle'un "Devletler Avrupa’sı" (l'Europe des Etats) yaklaşımında olduğu sonucunu çıkartılmamalıdır. Avrupa Birliği artik içerisindeki öncü üyelerin (çekirdek Avrupa) başını çektiği federalistlerin Topluluk Modeli, yani topluluğun menfaat odaklanmasını sadece üye devletlere değil ayni zamanda  vatandaşlara da yapmayı kendisine temel alan bir Pan-Avrupacı felsefi oluşum içerisindedir. Yani taslak metin içinde federalizm kavramı ismen hiç geçirilmese de metin sonuçları itibariyle federaldir ve bazı akademisyenler ise metnin bu durumunu “yarı federal” olarak tanımlamaktadırlar. Esasen su an ki hukuki durum 19.yüzyıl Amerika’sının  50 kurucu devletinin kendilerini federatif bir şemsiye altına almaları dönemiyle oldukça benzeşmektedir. AB jargonunda dikey entegrasyon (kaynaşma-bütünleşme) olarak adlandırılan  hukuki sürecin ABD'nin tarihsel gelişimi ile benzeşen başka bir de boyutu da yatay entegrasyon (yeni üye ülke alımı)  ile dev yapının ulaşacağı coğrafi büyüklüktür. Bu federatif süreçte Atlantik'ten Pasifik Okyanusu'na kadar genişleyen Amerika Birleşik Devletleri'ne paralel olarak geleceğin Avrupa Birleşik Devletleri de Atlantik'ten Ural Dağlarına kadar genişlemektedir.

Neden Bir Avrupa Anayasa’sına İhtiyaç Duyuldu?

Avrupa Birliği, kurulduğu tarihten  bugüne kadar de facto anayasa diye isimlendirebileceğimiz kurucu anlaşmalar ve bunların ek protokolleri yelpazesi ile oluşturulmuş, geliştirilmiş ve  yönetilmiştir. Avrupa Birliği’nin altı kurucu üyesinin Avrupa Kömür Çelik Birliği (AKCT-Paris Antlaşması–1951) ve Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET Roma Antlaşması–1957) ile başlatmış oldukları bu hukuksal entegrasyon sureci oldukça uzun bir dönem AB kurumsal yapısının oluşumunu, AB ile üye devletler arasındaki  yetki paylaşımını ve AB kurumlarının birbirleri ile olan ilişkilerini anayasal normlar gibi düzenlemiştir. Ancak başlangıçta oldukça az sayıda üye devletten oluşan bir topluluk için tasarlanmış olan bu hukuki yapının, geçtiğimiz ay üye şayisi 25’e çıkmış olan bir devletler üstü aygıtı  yönetebilecek ESNEK, ETKİN ve ŞEFFAF karar alma mekanizmasına sahip olamayacağı açıktır. Ayrıca dünyada siyaset, ekonomi, savunma gibi alanlarda ABD ile boy ölçüşüp bir noktaya gelerek rüştünü ispat etmek isteyen Avrupa Birliği’nin, üye devletlerinin sinerjilerini maksimize etmek için Avrupa Birleşik Devletleri'ne doğru  anayasal bir adim atmalıdır. Ayrıca bu anayasanın kabulü ile Avrupa Birliği bir devlet gibi varlık kazanacak ve artık anayasal anlamda  bir tür süper devlet olacaktır.

Avrupa Anayasa’nın Getirdiği Yenilikler

Avrupa Anayasası mevcut yapıya oldukça uzun bir yenilikler listesi getirmektedir. Bir kısmının hâlihazırda Türkiye’yi ilgilendirmeyeceğini düşündüğüm başlıca yenilikler şunlardır;

1. Tek bir anayasal anlaşma var olan bütün anlaşmaların yerine geçmektedir.

2. Avrupa Vatandaşı Temel Haklar Bildirgesi Anayasa'ya eklenmektedir.

3. Avrupa Birliği benzersiz bir hukuki kimliğe kavuşmaktadır.

4. AB'nin meşhur üçlü sütunsal yapısı birleştirilmekte ve teke indirilmektedir (tek metot).

5. AB Avrupa İnsan Hakları Konvansiyonuna taraf olmaktadır.

6. AB ve üye ülkeler arasında daha iyi  ve şeffaf bir güç/yetki paylaşımına gidilmektedir.

7. Yönetim usul ve araçlarında çok büyük bir sadeleşmeye gidilmektedir.

8. Avrupa Parlamentosunun ve Avrupa Komisyon Başkanının rolleri genişletilmekte ve güçlendirilmektedir.

9. Avrupa Dışişleri Bakanlığı kurulmaktadır ki bu post ayni zamanda Avrupa Komisyonu'nun ikinci başkanlığı ve Diş İlişkiler Konseyi Başkanlığı gibi iki ayrıcalıklı makamı da uhdesinde barındırmaktadır.

10. Konsey Başkanlığı’nın suresi 6 aylık dönüşümlü değil iki bucuk senelik devamlı bir duruma çıkartılmaktadır (ayrıca iki kere üst üste seçilebilme hakki, toplam beş sene).

11. Özellikle finansal suçlar için Avrupa Kamu Savcılığı makamı ihdas edilmektedir.

12. Üye devletler tarafından tam olarak üzerinde anlaşmaya varılamayan Avrupa İstihbarat Teşkilatı’nın kurulabilmektedir.

13. EuroJust örgütünü daha etkin kullanılabilecektir.

14. Ortak Savunma ve Güvenlik Politikası’nda daha  fonksiyonel hale getirilmektedir.

15. Avrupa Vatandaşı İnisiyatifi getirilmektedir.

Bu önemli konulardan bazılarını açmak gerekirse;

1. Avrupa Vatandaşı Temel Haklar Bildirgesi'ni anayasaya eklenmesinin asıl sebebi vatandaşlara insan hakları konusunda daha fazla koruma sağlamak amacından  çok bu hakların daha belirgin bir hale getirilmesidir. Avrupa Birliği artık sadece bir ekonomik proje değil ayni zamanda içerisinde örnek bir toplum özlemini barındıran siyasi bir birliktir. Avrupa’nın her vatandaşının temel haklarını açık olarak görebilmesi için ve ayrıca AB'nin bir özgürlük, adalet, güvenlik projesi olduğunun tescili amacıyla  bu bildirgenin anayasa taslağına eklenmesi uygun görülmüştür. Bu durumun doğal sonucu olarak topluluk müktesebatının yargısal koruyucusu olan Avrupa Adalet Divani(Lüksemburg) ile Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (Strausburg) arasındaki doğması muhtemel yargısal ve içtihadı çatışmaların ne gibi hukuksal sorunlara yol açabileceği ise daha şimdiden akademik çevrelerde yoğun olarak tartışılmaktadır.

2. Yeni kurulacak ve diğer kurumlardan ayrı bir sekretaryaya sahip olacak Avrupa Dışişleri Bakanlığı’nın hem AB Komisyonu İkinci Başkanlığı, hem de  Diş İlişkiler Konseyi Başkanlığı gibi  iki ayrı posta  sahip olması bu makamı bir cazibe merkezi haline getiriyor. (İngiltere Başbakanı Blair ve Belçika Başbakanı Verhofstadt'in bu koltuğa şimdiden göz diktikleri kulağa gelen söylentiler arasında.) Avrupa Birliği’nin özellikle Yugoslavya ve Irak krizlerindeki pasif tavrı ve ayrıca  üye devletlerin  bu konular karşısında birbirlerinden farklı tutumları dış ilişkiler boyutu ihmal edilmiş bir siyasi birliğin esasen tamamlanmamış olduğu gerçeğini  göz önüne sermiştir. Avrupa Dışişleri Bakanlığı gibi bir anayasal post; Avrupa Birliği’nin dünyadaki giderek artan rolünü güçlendirmek pratik amacına yönelik olarak kurulması, uluslararası ilişkiler alanında üye devletlerin politikalarının eşgüdümlü hale getirilmesi ve SSCB'nin yıkılmasından sonra tek kutuplu hale gelmiş bir dünyada daha önemli bir aktör olmak için oldukça akıllıca bir yaklaşımdır.

3. Ortak dış ve Güvenlik Politikasının (CFSP) anayasal olarak güçlendirilmesi iki önemli gelişme ile birlikte okunmalıdır. Bu gelişmelerden İngiltere, Almanya ve Fransa arasında varılan anlaşma gereği savunma ve askeri ilişkilerde işbirliğinin yapısal bir hale getirilmesi ve Konsey'den gecen Avrupa Silahlanma Ajansı (European Armaments Agency- Le Touquet kararı) kurulması kararıdır. Madrid Bombalamaları ile birlikte Petersburg Görevleri olarak bilinen terörizmle savaş, güvenlik, savunma hedefleri bu konunun ve Adalet-İçişleri’nin (Justice and Home Affairs) giderek artan önemine Türkiye'nin de dikkatini çekmelidir.

4. Avrupa Komisyonu'nda yeni üye on ülkenin temsili ve karar alma mekanizmalarına katılım meselesi halen çözülememiş bir sorundur. Su ana kadar uygulanan her üye ülkeye bir Komiser uygulamasında Avrupa Komisyonu'nun karar alma mekanizmasının  bazen toplam nüfusa oranı %20'yi bile bulmayacak  küçük üye devletler tarafından felç edilmesi mümkündür. Bu temsil sorunu için değişik çalışmalar halen devam etmektedir.

5. Avrupa Kamu Savcılığı zaten embriyo olarak hâlihazırda var  olan EuroJust teşkilatının  üzerine inşa edilecek yeni bir makamdır. Kısa vadede Avrupa Kamu Savcılığı makamı AB'nin finansal çıkarlarını korumak amacıyla ekonomik suçlar üzerine yoğunlaşırken, finansal suçlar dışındaki diğer suçların şikâyeti-araştırılması-bilgilenilmesi gibi işlemler EuroJust tarafından yapılacaktır.

6. Avrupa Vatandaş İnisiyatifi kavramı katılımcı demokrasi ilkesinin anayasa taslağına yansımasıdır. Katılımcı demokratik araçlar temsili demokratik yapıyı tamamlayıcı bir işlev görürler. Avrupa Vatandaş İnisiyatifi kavramının önemi ilk kez ULUS ÖTESİ KATILIMCI  DEMOKRASİ  gibi bir kavramın anayasallaşarak yirmi beş farklı üye ulusun sivil toplum mekanizmalarını harekete geçirmek için tasarlanmış olmasıdır.  Bu öncelik ile bir milyon AB vatandaşı  birliğin  yasama surecine istedikleri bir siyasi teklifi sokabilme imkânına kavuşmaktadırlar.

7. Belçika’nın fikri öncülüğünü yaptığı Almanya ve Fransa gibi lokomotif ülkelerce de benimsenen  bir Avrupa İstihbarat Ajansı/Teşkilatı kurulması fikrinin özü üye devletlerin istihbarat teşkilatlarının işbirliği içerisinde çalışacakları özellikle uluslararası terörizm-güvenlik gibi konularla mücadele için diğer birlik kurumlarından bağımsız, geniş bütçeli, kuvvetli bir merkezi haber alma mekanizmasının kurulmasıdır. Gelecekte Avrupa Birliği’nin C.I.A.sı olacak bu kurumun anayasallaştırılarak kurulması için birlik içinde çalışmalar halen devam etmektedir. 

Avrupa Anayasası’nın Geleneksel Anayasalardan Farkı Nedir?

Avrupa Anayasası’nın kabulü geleneksel/milli anayasalar gibi Onay veya Konsensüs ile değil değil, uluslararası bir anlaşma ile olmakta ve Anayasa’da değişiklik için oybirliği gerekmektedir. Ayrıca Avrupa Anayasası esasen bir ANAYASAL ANLAŞMA’DIR.  Bu anayasal anlaşma aynen milli/geleneksel anayasalar gibi bir değerler/ilkeler bütününü, haklar bildirgesini ve kurumsal yapıyı içerirken; onlardan farklı olarak özellikle Üçüncü Bölüm’de gecen  (Birliğin İşlemesi ve Politikaları) gibi geleneksel anayasalarda olmayan unsurlara da sahiptir.

SONUÇ

Avrupa Anayasasının taslak metni her şeyden önce üye ve aday devletlerden birlik içi kurumlara kadar oldukça geniş bir temsilci ve katılımcı kitlesi ile şeffaf olarak hazırlanmış  Laaken Konvansiyon'u gibi oldukça demokratik bir anayasa yapım surecinin meyvesidir. Bu taslak metin Avrupa Birliği’nin güçlerini bir kamu otoritesi olarak kullanması ve karar alma mekanizmalarındaki meşruiyetinin kesinleşmesi için pek çok unsur içermektedir. Özellikle bu taslakta Avrupa Birliği ve üye Devletlerarasındaki iş/yeterlik bölümünün iyice belirginleştirilerek düzenlenmesi barışçıl bir ortak yasam ve bir arada Varolsu durumu (coexistence) için önemli bir açılımdır. Ayrıca evvelden var olmayan Avrupa Dışişleri Bakanlığı, Avrupa Kamu Savcılığı gibi yeni kurumların kurulması birlik menfaatleri için pragmatik (faydacı/yararcı) öneme haiz yeniliklerdir. Bu anayasanın bence en önemli sonucu,  yeni üyelerin katılımıyla Atlantik'ten Ural’lara kadar büyüyen/genişleyen bir ekonomik-siyasi birliğin sinerjisini (görevdeşliğini) arttırabilmek ve kaynaklarını daha etkin kullanabilmek için derinleşmesidir. Özetle Avrupa Birliği, Avrupa Anayasası ile kendisini hukuken yeniden formüle etmekte ve bir süper devlet yani Avrupa Birleşik Devletleri olma nihai hedefini ortaya oldukça belirgin bir biçimde koymaktadır. Avrupa Anayasa’sının kabulü Avrupa Birliği için TEK BİRLİK; TEK ANLAŞMA; TEK YÖNTEM ve TEK HUKUKİ KİŞİLİK formülü ile dünyada tek hale gelebilmek için yepyeni bir dönem başlatmaktadır.

Av. S. Sinan KOCAOĞLU

Brüksel, 29.06.2004